受政府财政收入承压、融资渠道受限等多 方面影 响，公私合作 伙伴关 系（Public-Private Partnership，即 PPP 模式）从边缘化的项目运作 模式逐渐成为当前政策抓手，从中央到地方均高 度重视，在我国基础设施建设尤其是公共服务类 基础设施建设中扮演了越来越重要的角色。

 

一、PPP 的含义和基本特征

当前主流 PPP 模式起源于新公共管理运动的 市场化改革，其核心为引入私营部门，采用商业 管理的理论、方法及技术，通过市场竞争提高公 共管理水平及公共服务质量。广义的 PPP 是指由 政府（Public）和社会资本（Private）通过各类合 作方式（Partnership）提供公共服务或公共基础 设施（Public），BOT、BT 等简单的投融资模式 都包括在内。狭义的 PPP 则在此基础上更强调私 人部门参与项目的运营和管理。

PPP 模式的特征可概括为 “ 平等的伙伴关系， 共享收益，分担风险 ”。平等的伙伴关系强调各 参与方平等协商的关系和机制，即政府和非政府 参与方在平等的民事主体身份基础上订立法律协 议，双方权责履约情况均能受到相关法律法规的 确认和保护；共享收益，即 PPP 的分配机制是政 府及非政府参与方共享项目利润，多数情况下以 价格分配的形式体现；分担风险，即 PPP 模式中 合作各方在明确风险分担主体和风险分担类别的基础上合理优化，最小化项目整体风险，实际操 作中项目设计、建设、融资、运营、维护等商业 风险大多由社会资本承担，政策、法律、最低需 求风险等则由政府承担。

 

二、国内 PPP 模式的定位误区在经济下行的大环境下，基础设施建设投资是稳增长的重要手段，PPP 模式恰逢其时，成为 当前政府在基础设施建设融资领域的抓手，各方 对 PPP 都寄予厚望。自 2015 年以来，从中央到 地方陆续出台了一系列有利 PPP 发展的政策，大 力扶持、推广该模式，PPP 项目的数量和规模均 得以迅猛增长。但客观上，我国的 PPP 模式实践 仍处于起步阶段，参与各方对 PPP 模式的认知和 运用存在一定的误区，主要表现在：

 

（一）将 PPP 模式误解为单纯的融资模式

PPP 模式承接了地方政府对过去地方融资平台融资功能转移的期望，但实际上 PPP 模式除了 融资功能外，更重要的是带来了公共管理模式的变 革。从国际 PPP 实践经验来看，由于 PPP 模式引 入私营部门市场化竞争和市场监管，且拥有项目初 期设计、中期建造至后期运营维护通盘布局带来的 成本控制及效益提升，再辅以公共部门及私营部门 通力协作、最大化各自职能效果带来的服务质量改 进，使得其逐渐成为政府综合管理公共项目的重要手段。

 

（二）误将 PPP 作为基础设施建设的主要融资来源

根据财政部和社会资本合作中心公布的《全 国 PPP 综合信息平台项目库第五期季报》，截至 2016 年底全国 PPP 入库项目 11260 个、总投资 13.5 万亿元，然而入库项目中，处于识别阶段的备选项目有 6987 个，最终能否落地尚未可知。即便 在政策利好不断出台，催化 PPP 项目加速落地的 形势下，2016 年新增 PPP 落地项目投资额在全国 基建投资额中的占比也难达 10%，未来或有提升 可能，但从国际经验来看，提升空间较为有限。核 心原因有几点：首先，PPP 实施需通过严格的风险 收益评估，项目识别和招标阶段过程成本支出高， 一般适用于期限长且具有稳定现金流的大型项目， 门槛较高；其次，国内 PPP 仍处于起步阶段，受 制于法律体系不完善、融资工具不丰富、退出机制 不明确、政府信用待改善等多方原因，签约落地情 况短期内难以改善；再次，PPP 可以作为吸收社会 资本的重要工具，但是在政府仅提供有限担保的前 提下，社会资本会要求相应的风险补偿，其融资成 本必然高于政府债务融资成本，故 PPP 不可能完 全替代政府债务融资等融资方式。

 

（三）误将推进 PPP 等同于重启财政刺激的标志

地方融资平台曾作为政府信用载体，依托政府 信用的无限担保进行融资。金融机构以政府信用为 融资主体提供资金，使得地方政府在某些可行性存 疑项目上也能获得信贷支持。地方政府可以此为基础进行大规模投资。相较之下，PPP 基本模式中 政府和私营部门合作经营项目公司，项目公司各 参与方仅承担有限责任，因而金融机构将会基于 项目本身情况而非政府信用来提供相应资金，不 会构成地方政府债务大规模扩张的基础。

综上所述，真正意义上的 PPP 模式应定位于 融资和管理相结合的综合项目运营模式，作为基 础建设融资的重要补充，以及政府公共服务提供 及综合管理改革的重要手段。

 

三、我国 PPP 发展面临的挑战及建议

 

（一）主管机构职能交叉，权责界限亟待清理

PPP 涉及政府机构众多，包括主管项目的发 改委、主管财政资金的财政部，主管金融机构的 银监会，主管城市建设的住建部等，但 PPP 的第 一主管机构仍未明确。在涉及的政府机构当中， 财政部和发改委起到较为关键的作用，两部委职 能互有重叠，推广 PPP 的出发点各有不同。财政 部从管理财政资金的角度出发，其工作重点是筛 选并严控 PPP 项目的质量，避免 PPP 被滥用为 地方政府包装和化解地方债务的工具。发改委则 注重于宏观调控，关注 PPP 项目的数量和规模， 其主要目的是在经济下行期通过推广 PPP 增加 投资来确保宏观经济稳定。主管资金和主管项目 的两个关键部委各建立一套 PPP 审批决策机制， 则职能交叉、工作重复甚至指令相互冲突在所难 免，最终导致地方政府无所适从。

随着 PPP 模式推进和发展，部委间各自为政的情形有所缓解，2016 年 5 月 28 日，财政部联合 发改委，首次两部委共同发布《关于进一步共同 做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金〔2016〕32 号），通知要求加强部门间的 协调配合，涉及多部门职能的政策，要联合发文， 对于仅涉及本部门的政策，出台前要充分征求其 他部门意见，确保政令统一、政策协同。希望未 来各部委在逐步理清各自职能范围的基础上，互 相配合，通力协作，保障 PPP 模式的稳健推进。

 

（二）PPP 权威立法尚未确立，部委出台法案 重复冲突

近年来 PPP 相关政策密集出台，政策体系和 操作实践指导也相继完善，但主导 PPP 的权威立 法依然缺失。财政部和发改委作为推进 PPP 发展 的两个关键部委，在 PPP 上位法的立法推动工作 中不遗余力，2016 年 1 月财政部完成了《中国政 府和社会资本合作法（征求意见稿）》，同年 5 月发改委也完成了《中国基础设施和公用事业特 许经营立法草案》，但由两部委各自主导的法案 版本各有主张，引发争议。

以 PPP 和特许经营的界定为例，从两部委公 布的法律草案来看，财政部倾向于以广义 PPP 定 义法案基础，而发改委则是结合我国以特许经营 实践 PPP 的经验，最终选择内涵相对容易定义的 特许经营概念。由于官方在多种场合将 PPP 和特 许经营相提并论，且国内特许经营概念的外延一 直在不断拓展，PPP 和特许经营界限模糊不清，在 实践中不时引发争议。

因此，统一立法、化解争议，从法理上明确 PPP 主管部门与参与机构，理清 PPP 相关法律盲区， 完善立法工作势在必行。2016 年 7 月在国务院的 协调下，过去各部委分别开展的 PPP 立法工作已 统一收归国务院法制办主导，各部委作为参与方 对立法工作予以支持配合，PPP 权威立法有望能加 速出台。

 

（三）PPP 项目收益普遍偏低，企业进行财务投资的意愿不强

国内 PPP 项目多数从其公益性及公共服务的职责出发，盈利能力有限。2015 年发改委在贵 州、湖北、江苏、安徽等地为民营企业推介的 PPP 项目收益率一般在 5%-7% 间，少数盈利能 力强的项目收益率能达到 8%-9%。而全国工商 联发布的《2016 中国民营企业 500 强发布报告》 显示，2015 年民营企业 500 强净资产收益率为 13.32%，略低于 2014 年的 14.04%。即便 2016 年的经济环境使得收益预期进一步下行，但是仍 高于大部分 PPP 的收益标准。两相比较，政府和 社会资本对 PPP 项目盈利能力的巨大分歧愈发显 著。再加上国内 PPP 项目规模大、合同周期长、 前期投入高等特点，企业尤其是民营企业进行财 务投资的意愿并不强烈。另外，基层政府在 PPP 项目的选择中也存在着将资金来源弱，回报率低 的项目包装成 PPP 上报的做法，此类项目质量不 佳，即便入库也大多停留在 “ 项目识别 ” 或 “ 项 目准备 ” 阶段，后续推进难以为继。

资本具有逐利的天性，利润引导着资金的流 向。针对 PPP 参与各方对项目盈利要求的分歧， 首先社会资本方应切实理解 PPP 多为薄利项目这 一现状，合理评估项目收益；其次政府方也要转 变思路，提高上报 PPP 项目质量，并通过整体开 发、多元化经营等方式提高项目回报率，保障社 会资本方利益。

 

（四）地方政府契约意识有待强化，社会资 本参与存在顾虑

在地方财政收入承压、融资渠道受限的背景 下，某些地方政府更多地将 PPP 视作替代地方融 资平台、转移债务杠杆的新型融资工具。PPP 平 等伙伴关系的理念也因实践中非政府主体相对弱 势、缺乏话语权而难以切实践行。这导致地方政 府在制定新政策或变更原政策时，可能不会多加 考虑社会资本的利益，或是存在地方政府为促成 合作，在项目前期对社会资本做出较难实现的保 证或承诺，致使其在合作期内兑现缩水甚至不予 兑现的情形。此外，由于 PPP 项目合同周期普遍 较长，政府换届后政策不连贯、不予承认过往政 策的风险也不容忽视。

国内 PPP 项目多以政府方作为主导者发起， 政府过往透支信用的行为会使得社会资本对政府 违约反复、政策支持能否存续等问题上存在顾虑。 针对上述情况，为打消社会资本顾虑，在各地 PPP 实践的探索中，逐渐形成了由本级人民政府出具 将 PPP 合同相关财政支出纳入预算管理、财政中 期规划的确认函件，并以此作为政府信用背书凭 据的做法。依照《中华人民共和国预算法》、《国 务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3 号）、《国 务 院 办 公 厅 转 发财 政 部 发 展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府 和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42 号）的相关规定，该做法在法理上具 有一定的可行性。

无信不立，希望后续政府方参与 PPP 时能提 高契约意识，将 PPP 模式 “ 平等的伙伴关系、同 享收益和分担风险 ” 的理念执行下去，严格履约以 确保 PPP 模式能持续、健康地发展。

 

（五）融资渠道受制，多元化融资有待加强

政府对 PPP 模式融资功能的期盼毋庸置疑，PPP 模式的特点对社会资本的融资能力也是极大的 挑战。首先，PPP 项目长达数十年的存续期要求项 目方能获得长期稳定的融资途径。但商业银行为 主的金融机构作为 PPP 的重要参与者和资金提供 方，会从资金流动性、长期项目的不确定性等特 点出发，偏好以部分参与项目代替全程参与，资 金供需存在期限错配风险。其次，当前 PPP 融资 方式也相对单一，以股权融资为主的直接融资受 制于股权结构设计及退出方式等问题，在 PPP 融 资过程中运用较少，以债权融资、商业信贷为主 导的间接融资虽然是国内 PPP 融资的主流，但其 周期短、利率相对较高，与 PPP 项目特点匹配困难。 最后，经济下行期不良资产的压力会使得金融机 构偏好风险审慎，以商业银行为主的金融机构对 PPP 项目的信贷提供的审核流程、评判标准和抵押 担保要求与一般信贷无二。而 PPP 项目公司多为 在建项目，缺乏存量资产，仅有项目经营权，没有项目所有权，项目土地的使用权也得经地方 政府认可方能用于抵押，再加上 PPP 项目中政 府信用仅提供有限担保，项目的巨大资金需求 与商业银行的抵质押担保要求之间也存在矛盾。 综上考虑，金融机构在参与 PPP 项目时会 相对审慎，以至于大量 PPP 项目融资困难，若 能完善 PPP 融资市场，构建涵盖股权投资、信贷、保险、资产证券化和担保等多元化的融资渠道， 对 PPP 模式的推广和发展大有裨益。

 

（六）相关退出机制尚未完善

规范的退出机制是 PPP 项目非政府参与方利益的重要保障。据财政部全国 PPP 综合信息 平台项目库统计信息，当前入库 PPP 项目多处 于识别阶段，完成签约和采购、处于建设施工 或初步运营阶段的项目占比较少，与此相应的 是地方政府在 PPP 推广中的工作偏重于扩大项 目数量和规模，保障项目准入，而轻视退出安排。

2014 年底，发改委出台了《国家发展改革 委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724 号），意见要求加强 政府和社会资本合作项目的规范管理，依托各 类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元 化、规范化、市场化的退出渠道。为将来规范、 细化资本退出机制做出了方向性指导。但是在 实践中，PPP 合同体系中对融资合同的股权变 更限制，使得资本退出受制于风险自担或其他 违约。客观上当前政府对退出政策的安排偏重 于 PPP 项目在非正常情况下提前终止时的临时 接管，对正常退出的规范和细则仍有待完善。

希望未来能在相关部门指导意见的框架内， 逐步明确资本退出的具体操作流程，借鉴国际 经验，依托各类权证交易市场，为 PPP 退出机 制完善多元化、规范化、市场化的退出渠道， 打消社会资本参与 PPP 的顾虑，推进 PPP 模式 稳步发展。

 

 作者：梁 羽； 作者单位：中国邮政储蓄银行广州市分行